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Der Widerspruchsbescheid zur Düsseldorfer Sperrungsverfügung

Anmerkungen von EXT Rechtsanwalt Thomas Stadler *


Gegen die Sperrungsverfügungen der Bezirksregierung Düsseldorf vom 06.02.2002 haben insgesamt 38 Provider Widerspruch eingelegt. Diese Widersprüche hatten aufschiebende Wirkung, mit der Folge, dass die Sperrungsanordnungen gegen die widersprechenden Provider nicht vollzogen werden konnten.

Da die Bezirksregierung zugleich Widerspruchsbehörde ist, hat sie zwischenzeitlich - beginnend Ende Juli 2002 - Widerspruchsbescheide erlassen, mit denen die Widersprüche erwartungsgemäß als unbegründet zurückgewiesen worden sind. Gegen diese Widerspruchsbescheide steht den betroffenen Providern nunmehr die Klage zum Verwaltungsgericht offen. Die Bezirksregierung hat einen Musterwiderspruchsbescheid ins Netz gestellt, weshalb davon auszugehen ist, dass an alle betroffenen Provider wortgleiche Bescheide versandt worden sind und auf die jeweilige Widerspruchsbegründung nicht einzeln eingegangen wurde.

Die Bezirksregierung hat ihre Ausführungen aus dem Ausgangsbescheid in einigen Punkten ergänzt, verarbeitet aber gleichwohl nicht alle juristischen Kritikpunkte, die in der Diskussion der letzten Monate vorgebracht worden sind.

Interessant ist vor allem, dass die Behörde nunmehr auch die Möglichkeit in Betracht zieht, dass es sich bei den zu sperrenden Angeboten nicht um Mediendienste handelt. Die Bezirksregierung sah sich außerdem veranlasst, den Begriff der Sperrung nochmals näher zu betrachten, nachdem des öfteren die Ansicht vertreten worden ist, Maßnahmen gegen den Access-Provider seien bereits im Wortsinne keine Sperrung. Auffällig ist zudem der Versuch, die Argumentation zur Rechtmäßigkeit der Sperrungsmaßnahmen nunmehr auf Eingriffe am DNS-Server zu beschränken, während die Ausgangsbescheide noch ausdrücklich die Blockade von IP-Adressen sowie den Einsatz von Proxy-Servern als Instrument der Sperrung genannt hatten und den Providern insoweit die Wahl gelassen wurde.

1. Ermessensspielräume könnten zu rechtswidrigen Sperrungen führen

Die zuletzt geschilderte Vorgehensweise ist deshalb problematisch, weil einerseits Teile der der Behörde obliegenden Ermessensentscheidung dem Provider überlassen werden und andererseits alle drei Sperrungsalternativen rechtmäßig sein müssen, da andernfalls die Gefahr besteht, dass sich der Provider, dem die Auswahl überlassen wurde, gerade für diejenige Variante entscheidet, die rechtswidrig ist.

Die Bezirksregierung meint im Widerspruchsbescheid demgegenüber, die Ansicht, sie würde Teile ihrer Ermessensentscheidung den Providern überlassen, sei vom Gesetzeswortlaut nicht gedeckt. Da sich die allgemeinen Grundsätze der pflicht- und ordnungsgemäßen Ermessensausübung regelmäßig nicht aus dem Wortlaut der Eingriffsnorm ergeben, sondern vielmehr Ausfluss des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung sind, ist der Einwand der Behörde erstaunlich.

Der Wortlaut von § 18 Abs. 2 MDStV a.F. (§ 22 Abs. 2 n.F.) besagt, dass die Aufsichtsbehörde die zur Beseitigung des Verstoßes erforderlichen Maßnahmen trifft und insoweit insbesondere die Untersagung und Sperrung von Angeboten anordnen kann. Bereits der Gesetzeswortlaut zeigt daher überdeutlich, dass der Bezirksregierung ein sog. Auswahlermessen zukommt. [1]  Dies bedeutet, dass die Behörde unter mehreren in Betracht kommenden zulässigen Maßnahmen grundsätzlich eine bestimmte auszuwählen und anzuordnen hat. [2] Die Bezirksregierung hat aber lediglich eine Art Vorauswahl getroffen und die endgültige Festlegung der Sperrmaßnahme dem Provider überlassen. Die Behörde geht damit jedenfalls das Risiko ein, dass ihr Verwaltungsakt nicht mehr bestimmt genug ist. Außerdem muss, wenn wie im konkreten Fall dem Provider die Auswahl zwischen drei Möglichkeiten überlassen bleibt, sichergestellt sein, dass jede der drei Alternativen für sich betrachtet rechtmäßig ist. Ist nur eine der drei Varianten rechtswidrig, so kann die Verfügung insgesamt nicht mehr rechtmäßig sein, da stets die Möglichkeit besteht, dass sich der Provider im Rahmen der ihm überlassenen Auswahl für die rechtswidrige Variante entscheidet.

Es ist aus diesem Grunde nicht ausreichend, wenn die Bezirksregierung im Widerspruchsbescheid dahingehend argumentiert, dass jedenfalls die DNS-Sperrung rechtmäßig sei.

In diesem Zusammenhang ist vor allem folgende Passage des Widerspruchsbescheids hervor zu heben: "Da die DNS-Sperrung zielgenau ist und durch sie nur das konkret gesperrte Internet-Angebot unzugänglich gemacht wird, besteht auch nicht die Gefahr, dass andere, rechtmäßige Angebote gesperrt werden."

Die Bezirksregierung gibt in dieser Passage zu erkennen, dass ihr offenbar bewusst geworden ist, dass die ebenfalls von ihr vorgeschlagenen Maßnahmen der IP-Blockade und des Einsatzes von Proxy-Servern diese zielgenaue Unterbindung einzelner Inhalte nicht gewährleisten, sondern bei diesen Maßnahmen vielmehr die Gefahr besteht, dass in großem Umfang andere, rechtmäßige Angebote ebenfalls blockiert bzw. mitgesperrt werden.

Aber auch die sog. DNS-Sperrung kann bei näherer Betrachtung nicht als wirklich zielgenau bezeichnet werden. Die DNS-Sperrung beeinträchtigt neben dem WWW-Dienst auch den Maildienst der zu sperrenden Domain. Damit wird neben einem Tele- oder Mediendienst auch die Individualkommunikation via E-Mail unterbunden. Auch diesen "Nebeneffekt" hat die Bezirksregierung bisher außer Acht gelassen.

2. Bezeichnung als "Sperrung" wegen mangelnder Geeignetheit unzutreffend

Bemerkenswert ist außerdem die Tatsache, dass die Bezirksregierung nunmehr die Notwendigkeit sieht, den Begriff der Sperrung i.S.d. MDStV näher zu erläutern, um dann erwartungsgemäß zum Ergebnis zu gelangen, dass es sich bei den von ihr angeordneten Maßnahmen um Sperrungen im Sinne des Gesetzes handelt.

Interessant ist hierbei der von der Bezirksregierung gewählte Ausgangspunkt. Die Behörde geht davon aus, dass unter einer Sperrung nach dem allgemeinen Sprachgebrauch die Verhinderung des Zugangs zu dem verbotenen Angebot durch den jeweiligen Anbieter, zu verstehen sei. Dieser Ansatz legt es nahe, eine Sperrung zunächst nur dann anzunehmen, wenn der Content- oder Host- Provider das Angebot entfernt oder zumindest dafür sorgt, dass es grundsätzlich nicht mehr allgemein durch beliebige Nutzer des Web aufgerufen werden kann. Die Sperrung erfolgt also grundsätzlich durch einen Zugriff auf den speichernden Rechner und nicht dadurch, dass ein bloßer Access-Provider ein fremdes Angebot vor seinen eigenen Kunden versteckt. Da der Gesetzgeber in § 18 Abs. 2, Abs. 3 MDStV ausdrücklich aber auch Sperrungsmaßnahmen gegenüber Access-Providern als denkbar ansieht, ist der Bezirksregierung zumindest zuzugeben, dass man ihren Maßnahmen nicht allgemein den Charakter von Sperrungsverfügungen i.S.d. MDStV absprechen kann. Gleichwohl wird man ausgehend vom Wortlaut der Norm und dem allgemeinen Sprachverständnis zumindest hinsichtlich der Wirksamkeit einer solchen Maßnahme ein hohes Niveau verlangen müssen. Eine Maßnahme, die ohne nennenswerten Aufwand praktisch von jedermann zu umgehen ist, verdient die Bezeichnung als Sperrung nicht. 

Auch wenn die Möglichkeit der Umgehung von Sperrungen nicht notwendigerweise die Rechtmäßigkeit einer Anordnung gegenüber einem Access-Provider in Frage stellt, so darf es andererseits aber auch nicht so sein, dass die Sperrungsmaßnahme beliebig, ohne größeren Aufwand umgangen werden kann. Dies scheint auch die Bezirksregierung so zu sehen, weshalb sie versucht, die z.B. vom CCC erläuterte Möglichkeit auf einen anderen DNS-Server zu wechseln, als für den Durchschnittsuser zu schwierig darzustellen. Es mag zwar sein, dass diese an sich sehr einfache Anleitung für eine Reihe von Internetnutzern immer noch zu schwierig ist, dennoch geht die Ansicht der Bezirksregierung, dass dies auf die Mehrzahl der Internetnutzer zutreffen würde, an der Realität vorbei. Wer mit den typischen Programmen, die heute üblicherweise auf einem durchschnittlichen Privat-PC vorhanden sind, einigermaßen umgehen kann, der ist auch ohne weiteres in der Lage, die eher triviale Anleitung zur Änderung des DNS-Servers umzusetzen. Man sollte zudem berücksichtigen, dass solche Maßnahmen wirkungslos bleiben, wenn unmittelbar die IP-Adresse eingegeben wird, oder der Nutzer einfach mittels der zahlreich vorhandenen Internet-By-Call-Anbieter einen anderen Zugang wählt. Wer die entsprechenden Inhalte also betrachten will, kann dies ohne größeren Aufwand auch dann tun, wenn sein Access-Provider den entsprechenden Eintrag am DNS-Server verändert hat. Die Umgehung einer Sperrung impliziert m.E. demgegenüber allerdings, dass eine zumindest nicht unbeträchtliche Hürde überwunden werden muss. Das trifft auf die von der Bezirksregierung als DNS-Sperrung bezeichnete Maßnahme nicht zu, weshalb man ihr bereits den Charakter einer Sperrung absprechen sollte.

3. Abgrenzung Mediendienste - Teledienste

Erwähnenswert ist schließlich auch, dass die Bezirksregierung nunmehr in Betracht zieht, dass die zu sperrenden Angebote evtl. doch keine Mediendienste sind, sondern auch Teledienste sein könnten. Die Bezirksregierung hält dies aber für unerheblich, da sie der Meinung ist, die Sperrungsanordnung in gleicher Weise auch auf § 14 OBG stützen zu können.

Die Bezirksregierung hält allerdings zunächst an der Auffassung fest, es würde sich bei den beanstandeten Angeboten "stormfront.org" und "nazi-lauck-nsdapao.com" um Mediendienste handeln. Begründet wird dies mit dem Argument, die beiden Angebote seien wie Zeitungen aufgebaut und journalistisch-redaktionell gestaltet. Wer sich die beiden Webangebote anschaut, wird sich ob dieser Thesen vermutlich verwundert die Augen reiben. Diese Inhaltsangebote entsprechen in ihrer formalen Aufmachung und Struktur einer Vielzahl anderer Websites. Es ist nicht erkennbar, dass die journalistisch-redaktionelle Gestaltung im Vordergrund steht. Würde man der Auffassung der Bezirksregierung folgen, müsste die Mehrzahl der Webinhalte als Mediendienste angesehen werden. Das Gegenteil ist freilich nach überwiegender Auffassung der Fall.

Dass die Bezirksregierung zudem als Sonderordnungsbehörde für die Überwachung der Einhaltung der Bestimmungen des Teledienstegesetzes (TDG) zuständig ist, mag sein. Diese Zuständigkeit verleiht ihr aber keine Kompetenz in diesem Bereich Sperrungsverfügungen zu erlassen.

Das TDG enthält anders als der MDStV (vgl. dort § 8 n.F.) weder Regelungen dazu, wann ein unzulässiges Angebot vorliegt, noch sieht es selbst die behördliche Anordnung von Sperrungsmaßnahmen vor. § 8 Abs. 2 S. 2 TDG (n.F.) stellt lediglich klar, dass Maßnahmen zur Sperrung nach den allgemeinen Gesetzen unberührt bleiben und verweist insoweit lediglich deklaratorisch - ohne eigenen Regelungsgehalt - auf die allgemeinen Vorschriften. Die Möglichkeit der Untersagung oder Sperrung von Telediensten nach dem allgemeinen Sicherheitsrecht stellt damit keine Maßnahme zur Einhaltung der Vorschriften des TDG dar, weshalb es insoweit bei den allgemeinen sicherheitsrechtlichen Zuständigkeitsregeln verbleibt. Die Bezirksregierung ist deshalb für die Anordnung der Sperrung von Telediensten nicht zuständig.

4. Beeinträchtigung der Informationsfreiheit

Die Bezirksregierung geht schließlich auch auf den grundrechtlich gewichtigsten Einwand der Beeinträchtigung der Informationsfreiheit nicht ein. Da der Schutzbereich der Informationsfreiheit betroffen ist, muss sich die Bezirksregierung zwingend mit der Frage auseinandersetzen, ob der von ihr insoweit vorgenommene Eingriff verfassungsgemäß ist. Dass dieser entscheidende Aspekt in der Widerspruchsbegründung ausgespart wird, ist angesichts des öffentlichen Protests [3] und der juristischen Diskussion [4] mehr als erstaunlich.

5. Fazit

Die Widerspruchsbegründung der Bezirksregierung wird so mancher Leser für stimmig und durchaus überzeugend halten. Dieser Eindruck konnte aber lediglich deshalb vermittelt werden, weil es die Bezirksregierung von vornherein vermeidet, sich mit einigen der gewichtigsten Gegenargumente auseinander zu setzen.

Man darf auf die zu erwartenden verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen gespannt sein und darauf hoffen, dass diese auch höchstrichterlich überprüft werden.

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* Der Verfasser ist Rechtsanwalt in Freising
1 So auch Vesting, in Roßnagel, Recht der Multimedia-Dienste, 4.Teil, § 18 Rn. 32.
2 Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., § 7 Rn. 6
3 Die gegen die Sperrungsverfügung gerichtete "Erklärung gegen die Einschränkung der Informationsfreiheit" wurde zwischenzeitlich von mehr als 13.000 Menschen unterzeichnet.
4 Vgl. hierzu Stadler, MMR 2002, 343 ff. und Neumann, Ordnungsrechtliche Sperrungsverfügungen und die Informationsfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 S. 2 2.Alt GG.
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