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Ordnungsrechtliche Sperrungsverfügungen und die Informationsfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 S. 1 2. Alt. GG

von EXT Andreas Neumann *

EXT Zentrum für Europäische Integrationsforschung
Bonn

Die im Wortlaut identischen Sperrungsverfügungen der Bezirksregierung Düsseldorf vom 6. Februar 2002 berühren nicht nur äußerst umstrittene Auslegungsprobleme des Multimediarechts des Bundes und der Länder,[1] sondern werfen auch verschiedene verfassungsrechtliche Fragen auf. Die nachfolgenden Ausführungen konzentrieren sich dabei ausschließlich auf das Spannungsverhältnis zwischen den auf § 18 Abs. 3 MDStV gestützten Sperrungsverfügungen und dem in Art. 5 Abs. 1 S. 1 2. Alt. GG garantierten Grundrecht auf Informationsfreiheit. Das Anliegen dieses Textes beschränkt sich darauf, einen ersten Überblick über die facettenreiche grundrechtliche Problematik zu geben. Rechtsprechung und Literatur sind dementsprechend nur punktuell ausgewertet.

"Jeder hat das Recht", heißt es in Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG, "sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten". Diese Verbürgung wird in der Grundrechtslehre als "Informationsfreiheit" bezeichnet.[2] Die Informationsfreiheit steht als Grundrecht selbständig neben der in Art. 5 Abs. 1 S. 1 1. Alt. GG garantierten Meinungsfreiheit.[3] Ihr Kerngehalt liegt im Recht des Grundrechtsträgers, Gegenstand und Quelle der, um in der Sprache des Grundgesetzes zu bleiben, zur eigenen Unterrichtung herangezogenen Information selbst zu bestimmen.[4] Dabei spielt es keine Rolle, ob es sich bei den nachgefragten Informationen um Tatsachen oder Meinungen handelt.[5]

Die Informationsfreiheit gewährt nur das Recht, Informationen aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu beziehen. Als Quellen kommen alle Informationsträger/-anbieter, also insbesondere auch Internet- bzw. WWW-Angebote,[6] in Betracht.[7] Ob die Quelle im In- oder Ausland liegt, spielt keine Rolle.[8] Die Allgemeinzugänglichkeit schließlich bestimmt sich allein nach der tatsächlichen Lage.[9] Eine Informationsquelle ist also dann allgemein zugänglich, wenn sie auf Grund der tatsächlichen Gegebenheiten geeignet und bestimmt ist, der Allgemeinheit, d. h. einem individuell nicht bestimmbaren Personenkreis, Informationen zu verschaffen.[10] Im Internet bzw. im WWW frei abrufbare Angebote sind solche allgemein zugänglichen Quellen.[11]

Eine staatliche Hinderung der Unterrichtung aus einer solchen Quelle liegt beispielsweise bei einem Verbot der Informationsquelle aber auch bei rein tatsächlicher Sperrung des Zugangs zu ihr vor.[12] Die Sperrungsverfügung verbietet den betroffenen Internet-Providern die Offenhaltung des Zugangs und stellt sich somit als Hinderung der Unterrichtung durch die Nutzer des Internet-Providers und damit als Eingriff in deren Grundrecht auf Informationsfreiheit dar.

In der Sperrungsverfügung der Bezirksregierung Düsseldorf heißt es im Rahmen der - sehr kurzen - Auseinandersetzung mit der grundrechtlich garantierten Informationsfreiheit, es gebe "keinen Anspruch der Nutzer auf Empfang unzulässiger Angebote". Dies gelte "erst recht dann, wenn sich die Unzulässigkeit aus einem Verstoß gegen Straftatbestände ergibt". Sofern hiermit der Eindruck erweckt werden sollte, dass bereits der Schutzbereich der Informationsfreiheit nicht tangiert ist und somit schon gar kein rechtfertigungsbedürftiger Eingriff vorliegt, stünde dies nicht im Einklang mit der gefestigen Dogmatik zu Art. 5 Abs. 1 S. 1 2. Alt. GG. Dass die nachgefragte Information gegen ein strafrechtliches Verbot verstößt, vermag die Anwendbarkeit von Art. 5 Abs. 1 S. 1 2. Alt. GG nämlich nicht auszuschließen. Insbesondere kann selbst ein hoheitliches Zugangs- oder Empfangsverbot aufgrund der rein tatsächlichen Betrachtungsweise das Merkmal der Allgemeinzugänglichkeit nicht beschränken.[13] Anderenfalls hätte es der Staat im Widerspruch zur Zielsetzung und Systematik des Grundrechtes in der Hand, bereits den Tatbestand der Informationsfreiheit nach Belieben zuzuschneiden, ohne an die Voraussetzungen des Art. 5 Abs. 2 GG gebunden zu sein.[14] Sollte die Bezirksregierung somit davon ausgegangen sein, die Inanspruchnahme der unter den zur Sperrung angeordneten Domainnamen abrufbaren WWW-Angebote unterfalle bereits nicht der grundrechtlich geschützten Informationsfreiheit, wäre sie einem Irrtum über die Reichweite des Grundrechtsschutzes unterlegen.

Andererseits deutet die Formulierung, dass die Informationsfreiheit der Nutzer "nach Art. 5 Abs. 2 GG zulässig durch den Mediendienstestaatsvertrag eingeschränkt" werde, darauf hin, dass die Bezirksregierung insoweit methodisch korrekt den Schutzbereich der Informationsfreiheit für einschlägig, den Eingriff in das Grundrecht der Nutzer jedoch für verfassungsrechtlich gerechtfertigt hält. Ansatzpunkt hierfür ist Art. 5 Abs. 2 GG, der eine Beschränkung auch der Informationsfreiheit durch die Vorschriften der allgemeinen Gesetze, die gesetzlichen Bestimmungen zum Schutze der Jugend und das Recht der persönlichen Ehre für grundsätzlich zulässig erklärt. Hierbei sind jedoch die Anforderungen der so genannten "Wechselwirkungslehre" zu berücksichtigen, d. h. die Grundrechtsbeschränkung ist ihrerseits im Lichte des beschränkten Grundrechtes unter Beachtung seines besonderen Wertgehalts auszulegen.[15] Insoweit bedarf es einer umfangreichen Abwägung zwischen den durch das Grundrecht der Informationsfreiheit geschützten Interessen und den durch die die Unzulässigkeit der beanstandeten WWW-Angebote begründeten Strafvorschriften geschützten Rechtsgütern[16] im Einzelfall,[17] welche die Begründung der Sperrungsverfügung der Bezirksregierung Düsseldorf nicht ohne weiteres erkennen lässt. In diese Abwägung sind eine Vielzahl von Gesichtspunkten einzustellen, die hier nicht abschließend genannt werden können.

U. a. ist bei der Abwägung die Bedeutung der Informationsfreiheit als zentrale Voraussetzung für eine freie und möglichst gut informierte demokratische Öffentlichkeit[18] zu berücksichtigen. Damit umfasst das Grundrecht gerade auch die individuelle Information an der Quelle als "ein wichtiges Korrektiv zu der Wirkung der Massenmedien, die durch Wiedergabe oder Bericht den Gegenstand der Information - gewollt oder ungewollt - entscheidend prägen, also zu der Mediatisierung durch die Massenmedien, zu der Welt aus zweiter Hand"[19]. Insoweit wird man die Frage zu beantworten haben, ob die geistig-politische Auseinandersetzung mit dem Nationalsozialismus und rechtsextremen Gesinnungen nicht gerade auch die Kenntnis von im Ausland vom dort geltenden Recht gedeckten Meinungsäußerungen und (wenn auch falschen) Tatsachenbehauptungen voraussetzt, insbesondere wenn diese nicht auf ein deutsches Publikum abzielen.[20] Gerade mit Blick auf politische Auseinandersetzungen bedürfen Beschränkungen der Grundrechte aus Art. 5 Abs. 1 GG einer besonders sorgfältigen Begründung.[21]

Andererseits darf natürlich nicht verkannt werden, dass gerade rechtsextreme Auffassungen ihrerseits oftmals nicht die geistig-politische Auseinandersetzung suchen. Grundrechtliche Beschränkungen führen insoweit also gerade nicht ohne weiteres zu einer Gefährdung der Funktionsvoraussetzungen der Demokratie. Dennoch ist zu entscheiden, ob insoweit nicht doch der "prinzipiellen Überlegenheit einer möglichst offenen Kommunikation für die Leistungsfähigkeit eines demokratischen Verfassungsstaats"[22] der Vorrang einzuräumen ist.

Dass die Verbreitung der Information, zu welcher der Zugang gesperrt werden soll, ihrerseits gegen Strafgesetze verstößt, reicht dabei jedenfalls für sich genommen nicht aus, das Zurücktreten der Informationsfreiheit zu begründen.[23] Denn die Güterabwägung zwischen den durch die Strafgesetze geschützten Rechtsgütern und der Meinungsfreiheit des die Informationen Verbreitenden betrifft eine aktive Tätigkeit, welche Gefahrenquellen erst schafft.[24] Gegenüber dem unterrichtungswilligen Bürger können dagegen nur Gefahren infolge des Informationsvorganges im Rahmen einer besonderen Güterabwägung eine Einschränkung der Informationsfreiheit rechtfertigen.[25] Allerdings ist, soweit der Schutz der freiheitlich-demokratischen Grundordnung betroffen ist, insoweit nicht isoliert auf die Gefährdung mittels der Wirkung auf den einzelnen Informationsempfänger abzustellen, sondern die Breitenwirkung der Informationsverbreitung zu berücksichtigen.[26]

Sperrungsverfügungen gegen Internet-Zugangsvermittler werfen folglich bereits mit Blick auf die Informationsfreiheit verfassungsrechtlich intrikate Probleme auf, die einer sorgfältigen Untersuchung und einer transparenten Abwägungsentscheidung bedürfen. Es darf bezweifelt werden, ob der von der Bezirksregierung Düsseldorf eingeschlagene Weg insoweit zielführend ist und dem Gewicht des beschränkten Grundrechts angemessen Rechnung trägt.

* Der Verfasser ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Zentrum für Europäische Integrationsforschung an der Universität Bonn.
1 Vgl. dazu beispielsweise Koenig/Loetz, CR 1999, 438.
2 Vgl. nur BVerfG, NJW 1970, 235 (236); Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz, Band I, Artikel 1-19, Tübingen 1996, Art. 5 I, II Rn. 57; Starck, in: von Mangoldt (Begr.)/Klein (Fort.)/Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Band 1: Präambel, Artikel 1 bis 19, 4. Auflage, München 19XX, Art. 5 Abs. 1, 2 Rn. 39 ff.
3 BVerfG, NJW 1970, 235 (236); Starck (o. Fn. 2), Art. 5 Abs. 1, 2 Rn. 39; Eser, in: NJW 1970, 784 (785).
4 BVerfG, NJW 1970, 235 (236 f.); Starck (o. Fn. 2), Art. 5 Abs. 1, 2 Rn. 40.
5 Schulze-Fielitz (o. Fn. 2), Art. 5 I, II Rn. 57.
6 Starck (o. Fn. 2), Art. 5 Abs. 1, 2 Rn. 42.
7 Schulze-Fielitz (o. Fn. 2), Art. 5 I, II Rn. 57; Starck (o. Fn. 2), Art. 5 Abs. 1, 2 Rn. 42.
8 BVerfG, NJW 1970, 235 (237); Schulze-Fielitz (o. Fn. 2), Art. 5 I, II Rn. 58.
9 BVerfG, NJW 1970, 235 (237); Schulze-Fielitz (o. Fn. 2), Art. 5 I, II Rn. 58; Starck (o. Fn. 2), Art. 5 Abs. 1, 2 Rn. 44.
10 BVerfG, NJW 1970, 235 (237); Schulze-Fielitz (o. Fn. 2), Art. 5 I, II Rn. 58; Starck (o. Fn. 2), Art. 5 Abs. 1, 2 Rn. 45.
11 Starck (o. Fn. 2), Art. 5 Abs. 1, 2 Rn. 45.
12 Starck (o. Fn. 2), Art. 5 Abs. 1, 2 Rn. 55.
13 BVerfG, NJW 1970, 235 (237); Schulze-Fielitz (o. Fn. 2), Art. 5 I, II Rn. 58.
14 BVerfG, NJW 1970, 235 (237); Starck (o. Fn. 2), Art. 5 Abs. 1, 2 Rn. 44.
15 BVerfG, NJW 1970, 235 (236); Schulze-Fielitz (o. Fn. 2), Art. 5 I, II Rn. 126.
16 BVerfG, NJW 1970, 235 (236); Eser, in: NJW 1970, 784 (787).
17 Vgl. dazu ausführlich Schulze-Fielitz (o. Fn. 2), Art. 5 I, II Rn. 128.
18 BVerfG, NJW 1970, 235 (236); 1970, 238 (239); Schulze-Fielitz (o. Fn. 2), Art. 5 I, II Rn. 56.
19 Starck (o. Fn. 2), Art. 5 Abs. 1, 2 Rn. 43.
20 Vgl. zu letztgenanntem Aspekt auch BVerfG, NJW 1970, 235 (238).
21 Vgl. Schulze-Fielitz (o. Fn. 2), Art. 5 I, II Rn. 130.
22 Schulze-Fielitz (o. Fn. 2), Art. 5 I, II Rn. 132.
23 Vgl. BVerfG, NJW 1970, 235 (237); Eser, in: NJW 1970, 784 (785).
24 BVerfG, NJW 1970, 235 (237).
25 BVerfG, NJW 1970, 235 (237).
26 BVerfG, NJW 1970, 235 (237 f.).

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